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最高法执行局局长刘贵祥对《关于人民法院办理执行异议和复议案件

来源 : 刘贵祥、范向阳 发布时间 : 2016-01-09 18:07 点击 :
        为了保障执行程序中当事人、利害关系人和案外人异议权的行使,规范人民法院办理执行异议和复议案件的程序,解决执行实践中遇到的突出问题,最高人民法院出台了《关于人民法院办理执行异议和复议案件若干问题的规定》(以下简称《规定》)。为正确理解和适用《规定》,现对有关问题说明如下:
         一、《规定》起草的背景和过程 
        执行异议复议制度是执行程序中的重要制度。1991年3月出台的民事诉讼法第二百零八条即有关于执行异议的规定:“执行过程中,案外人对执行标的提出异议的,执行员应当按照法定程序进行审查。理由不成立的,予以驳回;理由成立的,由院长批准中止执行。如果发现判决、裁定确有错误,按照审判监督程序处理。”但是,1991年的民事诉讼法关于执行异议制度的设计存在以下两点缺陷:(一)异议的范围过窄。首先,从提起异议的主体看,仅案外人能够提出异议,执行当事人和利害关系人却不能提出任何异议。其次,就异议的对象而言,异议人只能对执行标的提出实体权利异议,对于大量存在的程序性事项,例如查封、扣押、冻结等执行措施,即使违法也不能对之提出异议。(二)异议审查程序缺乏正当性。一是审查的主体仍然是负责实施案件的执行人员,有自我审查之嫌。二是审查的程序不明。异议审查人员是否必须具备法官身份,是书面审查还是开庭审查,是采取合议制还是采取审批制等等问题,法无明文。三是审执不分。执行人员可以判断执行依据的对错,违反了审执分离的原则。四是一裁终局。异议申请人不服异议裁定时无法向上一级人民法院提起复议或者向执行法院提起诉讼程序进行再救济。原有执行异议程序的先天缺陷,导致当事人等相对人在受到违法的执行行为侵害时,难以进行有效的救济,执行实施权难以受到有力的监督和制约,执行领域在一定程度上存在为社会各界所诟病的“执行乱”问题。自上世纪末开始,在立法滞后的情况下,一些法院借执行体制改革的契机,将执行权划分为执行实施权执行审查权,赋予当事人和利害关系人对执行行为的异议权并完善原有执行异议程序,取得了良好效果。
 
2007 修正的民事诉讼法,对执行异议程序进行了全面改造。但是,关于执行异议的规范仅有两条,过于粗疏和简陋,异议期限、主体范围、审查标准、裁定形式等实践中迫切需要明确的诸多问题仍语焉不详,执行异议和复议程序无法可依的问题依旧突出。社会各界和下级法院强烈呼吁尽快出台相关司法解释予以规范。
 
2009年伊始,最高人民法院执行局开始《规定》的起草工作,截止2014年9月,先后十二易其稿。其间,反复听取了最高人民法院有关庭室和相关地方人民法院的意见和建议;两次召开专家论证会,问计于中国社科院、北京大学、中国政法大学等高校专家和学者;两次发函请求全国人大常委会法制工作委员会提出修改意见。直至2014年12月底,《规定》经最高人民法院审判委员会四次讨论通过。
 
二、《规定》的基本原则
 
        根据民事诉讼法对执行异议和复议制度的定位,结合人民法院执行工作实际,《规定》贯彻了以下原则:
      (一)权利保障原则
        执行异议和复议程序对于保护当事人、利害关系人以及案外人的合法权益,保证执行程序的公正具有十分重要的意义。一方面,执行程序作为规范执行权运行的公法程序,其必须保障参与程序的各方当事人和利害关系人在受到违法执行行为侵害时,有向有关机构寻求救济的权利,亦即必须具有“善”的品质,才具有存在的正当性。另一方面,如果被执行人等参与执行程序的利害关系主体行使异议权的渠道不畅,将使其对执行程序的公正性存在疑问,进而对强制执行产生抵触情绪,反过来加剧“执行难”。《规定》对保障当事人、利害关系人和案外人异议权的有效行使,从三个方面作了具体规定:一是确保异议主体提出异议的案件都能够及时被受理和审查。《规定》第二条规定,如果异议人不服人民法院不予受理或者驳回异议的裁定,可以自裁定送达之日起十日内向上一级人民法院申请复议。第三条规定,如果人民法院消极不受理或者不审查异议,异议人可以直接向上一级人民法院提出异议。二是确保异议主体的知情权。针对实践中个别执行法院在相关异议裁定中不告知复议权和提起异议之诉权利的错误做法,《规定》第十六条要求人民法院在作出相关裁定和决定时,必须依法告知相关权利人申请复议或者向执行法院提起异议之诉的权利和期限。三是程序规定尽量简便。从方便异议主体提起异议的角度,《规定》在程序设置上尽量方便人民群众,避免推诿敷衍,增加异议主体的救济成本。例如,《规定》第二条规定,人民法院发现执行异议申请材料不齐备的,应当一次性告知异议人在三日内补足。
      (二)分权制衡原则
        执行权和其他任何公权力一样,具有强制性和主动性,一旦使用不当便会侵害相对人的合法权益。因此,必须建立分权运行机制,将其牢牢锁在制度的笼子里。执行异议和复议正是在执行权内部进行分权的一项制度,通过执行审查权对执行行为合法性和适当性的审查,实现对执行实施权监督和制约的目的。《规定》从两个方面实现执行审查权对执行实施权的制衡:一是人员的分离。《规定》第十一条要求,办理执行实施案件的执行人员不得参与执行异议和复议案件的办理,以避免相关人员先入为主。二是事项的分离。对于程序事项的异议,由执行机构自行审查;对于实体事项,除非法律或者司法解释有特殊规定,通过诉讼程序由审判机构最终裁决。   
       (三)效率原则
        众所周知,和审判程序不同,执行程序的主要目的是迅速实现债权人经过生效法律文书确定的债权,效率是其基本价值取向。执行异议和复议程序的目的是解决执行过程中衍生的程序和实体争议,实际是执行程序的子程序,其价值取向毫无疑问仍是效率。正因如此,在执行异议和复议程序设计时,力求避免实践中越来越严重的“诉讼同质化”倾向。《规定》着重从以下三个方面体现效率原则:一是救济有限。为了防止异议人滥用异议权阻滞执行,《规定》第六条对异议人提出异议的期限作了明确规定。二是书面审查。执行行为是公法行为,其合法与否根据卷宗记载即可判明;对案外人异议,由于定位为异议之诉前的程序审查,根据当事人提交的证据材料和执行卷宗一般亦可满足形式审查的要求。所以,为了避免拖延,书面审查是审查执行异议和复议案件的主要方式;只有案情复杂、争议较大的案件,才开庭听证。三是形式审查。由于只有15日的审查期间,且有异议之诉最终裁判,案外人异议审查原则上根据执行标的的权利外观表彰来判断权属,只有无法根据外观权利表彰判断或者法律和司法解释有特殊规定时,才进行实质审查。
      (四)利益平衡原则
        执行程序是各方利益聚集的领域,不同的主体之间彼此利益对立。《规定》力求在制度层面,协调各方冲突因素,使相关主体的利益在执行程序中达到合理的优化状态。具体而言,做到了以下三个方面的利益平衡:
        1、申请执行人与被执行人之间的利益平衡。执行程序是专为实现申请执行人的确定债权而设计,维护申请执行人的利益自然是首要任务。但是,在维护申请执行人利益的同时,执行的谦抑原则也要求把被执行人的痛苦降低到最低限度,对其合法的权利和利益予以必要保护,而执行异议和复议程序就是保护包括被执行人在内的当事人和利害关系人合法权益不受非法侵害的具体路径。但是,正如俗话所言“甘蔗没有两头甜”,执行异议和复议程序也存在容易为被执行人滥用的弊端,《规定》因此建立了禁止重复提起异议等防止执行异议和复议程序被恶意利用的制度。
        2、申请执行人与案外人之间的利益平衡。执行标的被人民法院限制处分之前,在交易流转中不断附载案外人的实体权利,而查封执行标的坚持的形式审查标准,又会错误执行实际属于案外人的财产。如何平衡申请执行人和案外人之间的利益冲突,一直是执行程序“剪不断,理还乱”的难题。《规定》一方面根据我国目前物权登记的实际情况,对案外人在执行标的之上的权利予以切合实际的保护。另一方面,也对案外人在执行标的之上的权利进行适当干预。例如,《规定》第三十二条,在对不动产受让人的物权期待权予以保护的同时,也要求案外人按照人民法院的要求,而不是其与被执行人之间的合同,支付剩余价款。
        3、案外人与受让人之间的利益平衡。当人民法院处分的财产实际属于案外人时,面临如何平衡案外人的财产所有权与买受人信赖司法拍卖公信力之间的矛盾。执行程序是需高度安定的程序,尤其是司法拍卖,除非因违法而被撤销,受让人取得的财产权益必须得到彻底地保护,不允许所有权人任意追夺。否则,司法拍卖的公信力将荡然无存。《规定》一方面确保案外人提出异议的权利,另一方面也区别执行标的受让人是否当事人,对案外人的异议权利作出了不同的规定。
        三、《规定》涉及的主要问题  
        关于执行异议的一般规定
        1、关于执行异议的立案问题。《规定》贯彻十八大报告精神,对依法应该受理的执行异议案件,确保必须立案受理,切实保障异议人的异议权。《规定》第二条要求,对于符合民事诉讼法第二百二十五条或者二百二十七条规定的执行异议,人民法院应当在三日内立案并且在立案后三日内通知异议人及相关当事人。无论是否受理异议都必须以裁定方式告知异议人,异议人不服时可以向上一级人民法院进行复议。这里的三日是最长期间,如果当场能够确定符合立案条件的,当时即应予以登记立案。
         2、执行案件管辖移转后对原执行法院执行行为的异议问题。为了解决地方保护和消极执行的问题,最高人民法院2000年出台的《关于高级人民法院统一管理执行工作若干问题的规定》和2012年出台的《关于执行权合理配置和科学运行若干问题的意见》,授权上级人民法院对下级人民法院正在执行的案件,可以指定其他人民法院执行或者提级由本院执行。同时,根据最高人民法院《关于委托执行若干问题的规定》,对于符合条件的案件,人民法院应当委托被执行人财产所在地的法院执行。那么,执行案件被指定执行、提级执行、委托执行后,当事人、利害关系人如果对原执行法院的执行行为提出异议的,由哪一个法院审查呢?一种意见认为,对指定、提级执行或者委托执行之前的执行行为,只有原执行法院或者其上级人民法院才能审查。执行案件被提级执行的,执行法院是原执行法院的上级人民法院,审查异议自然没有问题,但如果执行案件被指定、委托执行的,受指定、委托的法院与原执行法院并无上下级关系,如果允许其审查没有隶属关系的另外一个法院、甚至是其上级法院的执行行为,必然导致审级关系混乱。另一种意见则认为,首先,按照有关规定,执行案件一旦被指定、提级、委托执行后,原执行法院即作结案处理,其对受理相关执行异议缺乏积极性。其次,执行行为往往具有延续性,例如,原执行法院采取的查封措施,现执行法院又续封的,如果异议人对两个查封行为均不服,分别向两个法院提出执行异议,可能会造成不同法院之间作出相互矛盾认定的情况,对当事人而言也极为不便。最后,一个法院撤销另外一个没有隶属关系法院的判决或者裁定也有现成的规定。例如,最高人民法院《关于适用<中华人民共和国刑事诉讼法>的解释》第四百五十七条规定,对同一被告,受理新罪的人民法院,如果认为其他人民法院所作出的缓刑判决应予撤销,不管前一法院是否为下级法院,均可直接撤销缓刑判决。执行行为异议的审查可照此办理。
        综合两种意见,《规定》第四条将此区分为两种情况:第一种情况,现执行法院与原执行法院不存在上下级关系的,由现执行法院直接审查。因为,执行审查权是执行权内部分权的结果,执行权移转后,附着在执行权之上的执行审查权应当一并移转于执行法院。第二种情况,现执行法院是原执行法院的下级法院的,如果由现执行法院直接审查,尤其是在异议成立需要撤销下级法院的情形,会造成下级法院直接撤销上级法院裁定,而复议法院或者监督法院可能又是原执行法院的情形。《规定》确定,仍由原执行法院自行审查。
        对于案外人异议,虽不涉及对原执行法院执行行为的审查问题,但仍有两个问题需要解决:一是由于《规定》明确,当事人作为受让人时,案外人提出异议的时间限定在执行程序终结之前,在原执行法院对执行标的终结执行之后又移转管辖的,存在向哪一个法院提出异议的问题。二是如果执行标的系原执行法院采取控制性措施后移交现执行法院,一旦案外人异议成立需要解除原执行法院的执行措施时,存在由哪一个法院解除的问题。对此,《规定》第四条第二款确定,参照执行行为异议审查的精神处理。
        3、关于利害关系人的范围问题。依据民事诉讼法第二百二十七条,利害关系人,是当事人以外对人民法院的程序性事项提出异议的人。《规定》第五条对常见的利害关系人及其能够提出异议的四类情形进行了列举:一是轮候查封的他案债权人,认为在先查封人民法院的执行行为违法影响其债权受偿的。例如,抵押权人认为在先查封的法院无法定正当理由一直不处置查封财产,导致其抵押权长期拖延受偿的。二是拍卖程序的竞买人,认为人民法院的拍卖程序违法,影响其公平竞价的。三是优先购买权人认为人民法院的拍卖、变卖或者以物抵债程序违法,侵害其对执行标的优先购买权的。四是协助义务人认为人民法院要求协助执行的事项超出其协助范围或者要求协助执行的违反法律规定的。同时,又对其他利害关系人的范围及异议事项进行了兜底规定,即当事人以外的公民、法人和其他组织,如果认为其他合法权益受到人民法院违法执行行为侵害的,也可以提出执行行为异议。需要指出的是,这里的“其他合法权益”应是指程序性权益和不能排除执行的实体权益,如果是主张能够排除执行的实体权益,则其身份是案外人。例如,某仓储公司提出,人民法院要求协助执行的财产属于其所有。由于其异议主张的是执行标的所有权,目的是排除对该财产的执行,应依照案外人异议程序提出。如果其仅仅提出,被执行人在其处没有财产,则并非阻止执行,仍属于利害关系人。
         4、执行异议的期限问题。民事诉讼法第二百二十五条未限定当事人、利害关系人提出异议的期限,第二百二十七条虽限定案外人提出异议应在执行过程中,却未明确执行过程中的具体时间点,理论上异议人可以随时提出异议,降低了执行效率。《规定》第六条根据执行行为异议和案外人异议的不同特点,规定了不同的异议期限:
      (1)对于执行行为异议而言,异议人对执行行为提出异议应在执行程序终结之前。异议人提出执行行为异议的目的,是纠正违法的执行行为,而执行程序终结之后需要纠正的对象已经不存在,异议已无实益。但是,终结执行本身作为一种特殊的执行措施,对当事人和利害关系人的权利会产生重大影响,所以,对其仍可以提出异议。
      (2)关于案外人提出异议的期限,理论上存在“特定标的物执行终结之前”和“执行程序终结之前”两种不同的观点。前者是指拍卖、变卖成交裁定和以物抵债裁定生效,执行标的物权属移转于受让人或者交付申请执行人之前。后者是指申请执行债权受偿后,执行程序完全终结之前。《规定》区分不同情况作了两种不同的限定:一是执行标的物由当事人以外的第三人受让的,受让人通过司法拍卖程序已经取得了执行标的的所有权时,应当维护司法拍卖的公信力,案外人提出阻止执行的实体权利异议的,应当在执行标的执行程序终结之前。其后,不应允许再对执行标的提出异议。考虑到我国国情,这里所指的“执行标的执行程序”终结之前,和理论上不同,是指人民法院处分执行标的所需履行的法定手续全部完成之前。例如,对于不动产和有登记的动产或者其他财产权,是指协助办理过户登记的通知书送达之前;对于动产或者银行存款类财产,是指交付或者拨付申请执行人之前。
         二是当执行标的由申请执行人或者被执行人受让的,其因错误执行案外人财产所获得的利益理所应当予以返还,不存在信赖利益保护的问题,只要执行程序尚未结束,案外人提出异议的期限就不应届至,案外人提出异议的时间应在执行程序终结之前。
        是不是一旦超过异议期限,案外人财产即使被错误执行再也没有救济途径了呢?当然不是。无论是在前述第一种还是第二种情形下,案外人虽不能依照民事诉讼法第二百二十七条所规定的异议程序进行救济,但可以另行对申请执行人或者被执行人提起不当得利之诉,请求返还执行标的变价款或者请求返还执行标的。
 
(本文来源:首席法务 作者:刘贵祥,最高人民法院二级大法官,第一巡回法庭庭长;范向阳,最高人民法院执行局复议监督室主任、第二巡回法庭法官)
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